Il 24 settembre l’Organizzazione marittima internazionale ha celebrato la Giornata mondiale del mare con un tema destinato a valere per il biennio 2026–2027: From Policy to Practice: Powering Maritime Excellence. Il riferimento dell’IMO riguarda anzitutto l’effettiva attuazione del corpo normativo costruito dall’Organizzazione. Ma la formula descrive bene anche un problema più generale del diritto del mare: una norma produce effetti reali soltanto quando esistono il titolo giuridico, gli strumenti e la volontà necessari ad applicarla.

Nel maggio scorso, a poche decine di miglia da Catania, si è visto concretamente che cosa questo significhi. E si è visto, allo stesso tempo, perché i tratti di mare che circondano la Sicilia non si trovino oggi nella medesima condizione giuridica.

Che cosa è successo

Nell’ultima decade di maggio la Direzione marittima di Catania, coordinata dal Centro controllo nazionale della pesca, ha impiegato unità d’altura con ispettori di pesca a bordo nell’ambito della campagna sul tonno rosso. Le unità hanno intercettato, ispezionato e sanzionato pescherecci battenti bandiera di Paesi terzi che operavano all’interno della zona economica esclusiva ionica in violazione delle regole dettate dalla Commissione internazionale per la conservazione dei tonnidi dell’Atlantico, l’ICCAT. A terra sono stati controllati oltre duecento sbarchi fra Catania e Riposto. Le attività svolte in mare, nei porti e lungo la filiera hanno portato al sequestro di oltre sei tonnellate di prodotto e all’irrogazione di sanzioni per più di trentamila euro.

Dal punto di vista della cronaca è una delle molte operazioni di contrasto alla pesca illegale che si svolgono ogni anno. Dal punto di vista giuridico è qualcosa di più: è una delle prime dimostrazioni concrete della differenza prodotta dall’entrata in vigore della zona economica esclusiva italiana.

Per capire perché, occorre distinguere due cose che possono sembrare simili e non lo sono: il potere di ispezionare una nave straniera in forza di un regime internazionale di cooperazione e il potere di agire nei suoi confronti in quanto Stato costiero.

Prima della zona: l’ispezione c’era, il titolo no

Oltre il limite delle dodici miglia del mare territoriale, nelle acque non sottoposte alla giurisdizione di un altro Stato e in assenza di una zona economica esclusiva, si applica il regime dell’alto mare. La regola di partenza è quella dell’articolo 92 della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare: la nave è sottoposta alla giurisdizione dello Stato di cui batte bandiera. La Convenzione contempla eccezioni — fra cui il diritto di visita dell’articolo 110 — ma il principio resta quello.

Sarebbe però un errore concludere che prima del 2026, in quelle acque, un peschereccio straniero fosse intoccabile. Per il tonno rosso il quadro è più articolato, e conviene dirlo con precisione perché è il punto in cui la divulgazione sbaglia più spesso.

L’ICCAT dispone infatti, fin dal 1975, di uno Schema di ispezione internazionale congiunta che opera espressamente outside the waters under national jurisdiction, cioè proprio al di fuori delle acque sottoposte a giurisdizione nazionale. Ogni parte contraente si impegna ad applicarlo nella versione modificata dall’annesso della raccomandazione vigente sul tonno rosso. Nel quadro di quel sistema, ispettori designati dai Governi contraenti e muniti di documenti approvati dalla Commissione possono salire a bordo dei pescherecci battenti bandiera di altre parti contraenti e verificarne il rispetto delle misure ICCAT. Poiché gli Stati rivieraschi del Mediterraneo meridionale sono in larga parte parti contraenti, lo strumento non è teorico.

La differenza sta altrove, e sta soprattutto in chi assume la decisione coercitiva. Nello schema ICCAT l’ispettore accerta la violazione, la documenta e la riferisce. Per le infrazioni più gravi la disciplina vigente sul tonno rosso va anzi molto oltre: quando l’ispezione rivela una serious violation, lo Stato di bandiera deve assicurare che il peschereccio cessi ogni attività di pesca e deve imporgli di raggiungere entro settantadue ore un porto da esso designato, dove viene avviata un’indagine. Non è dunque un meccanismo blando. Ma il passaggio resta decisivo: non è lo Stato dell’ispettore a esercitare in proprio quei poteri sulla nave straniera. L’accertamento può essere internazionale; l’ordine continua a provenire dallo Stato di bandiera. Chi ispeziona, in quanto tale, non decide.

Quello che all’Italia mancava, in quelle acque, era dunque il titolo dello Stato costiero: la possibilità di esercitare in proprio, sulle risorse che vi si trovano, diritti sovrani e poteri di enforcement. È una distinzione meno immediata di quella fra «poter salire» e «non poter salire» a bordo. Giuridicamente è molto più importante.

Dopo: il titolo dello Stato costiero

Con il decreto del Presidente della Repubblica 26 settembre 2025, n. 193, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 19 dicembre 2025 ed entrato in vigore il 3 gennaio 2026, l’Italia ha istituito la propria zona economica esclusiva, in attuazione della legge 14 giugno 2021, n. 91.

Non ovunque. L’allegato del decreto delimita la zona nel Tirreno centro-meridionale, nello Ionio — dove rileva la linea concordata con la Grecia — e nell’Adriatico. L’articolo 2 rinvia espressamente a «uno o più successivi provvedimenti» l’istituzione e la delimitazione della zona nelle acque restanti.

Dove la zona esiste, il titolo giuridico dell’Italia cambia. Gli articoli 55, 56 e 57 della Convenzione attribuiscono allo Stato costiero, entro il limite massimo delle duecento miglia dalle linee di base, diritti sovrani ai fini dell’esplorazione, dello sfruttamento, della conservazione e della gestione delle risorse naturali. E l’articolo 73 traduce quei diritti in poteri concreti: per assicurare il rispetto delle proprie leggi e regolamenti in materia di pesca, lo Stato costiero può adottare le misure necessarie, comprese la visita, l’ispezione, il fermo e l’avvio di procedimenti giudiziari.

Non è un potere illimitato. Lo stesso articolo 73 lo circonda di garanzie che appartengono al sistema tanto quanto i poteri che riconosce: la nave fermata e il suo equipaggio devono essere prontamente rilasciati dietro costituzione di una cauzione ragionevole; in assenza di accordi contrari fra gli Stati interessati, le sanzioni non possono comportare la detenzione né alcuna forma di punizione corporale; lo Stato costiero deve dare pronta notizia allo Stato di bandiera delle misure adottate e delle sanzioni irrogate.

La zona economica esclusiva non è dunque un mare territoriale esteso fino a duecento miglia: è uno spazio nel quale lo Stato costiero dispone di diritti sovrani e competenze funzionali precisamente individuati. Ma per la conservazione e la gestione delle risorse biologiche quei poteri sono centrali. Ed è questo il titolo che oggi consente all’Italia, nello Ionio, di intervenire sulle attività di pesca straniere non soltanto come partecipante a un meccanismo internazionale di controllo, ma come Stato titolare di diritti sovrani sulle risorse della propria zona.

L’asimmetria siciliana

Qui si apre la questione che riguarda la Sicilia più da vicino.

Un peschereccio battente bandiera di uno Stato terzo che cattura tonno rosso in violazione delle regole applicabili all’interno della zona economica esclusiva italiana, a est della Sicilia, incontra oggi un’autorità che può agire in forza di un titolo proprio, esercitando i poteri dello Stato costiero: fermare, sequestrare, sanzionare, senza dipendere dalla decisione di nessun altro. Se lo stesso peschereccio opera nel Canale di Sicilia, che nel decreto non compare, l’Italia quel titolo non può invocarlo.

Questo non significa che la condotta diventi lecita, né che scompaia ogni forma di controllo: continuano a operare lo schema ICCAT, gli obblighi dello Stato di bandiera, i poteri dello Stato di approdo e, a seconda del tratto di mare, la giurisdizione di altri Stati. Ciò che cambia è il fondamento dell’intervento italiano e, con esso, ciò che l’Italia può decidere da sé.

Conviene qui essere precisi, perché la geografia è meno simmetrica di quanto suggerisca la contrapposizione fra est e ovest. La zona tirrenica istituita dal decreto non si ferma a metà dell’Isola: il suo perimetro segue il limite esterno delle acque territoriali nazionali fino a un punto collocato a 38°06′41,88″ di latitudine nord e 11°49′33,07″ di longitudine est, cioè al largo dell’estremità occidentale della Sicilia, e di lì piega verso la Sardegna. Anche a nord-ovest dell’Isola, dunque, l’Italia il titolo ce l’ha. Dove non ce l’ha è nel Canale di Sicilia: il tratto di mare che si apre a sud e a sud-ovest, verso Pantelleria, Lampedusa e la sponda africana, e che nel decreto semplicemente non compare.

Nello Ionio e nel Tirreno l’Italia può dire: queste risorse si trovano nella mia zona economica esclusiva, e la Convenzione mi attribuisce il potere di assicurarne la conservazione e di far rispettare le regole. Nel Canale di Sicilia quella frase non è pronunciabile.

Una geografia giuridica incompiuta

Conviene essere precisi anche su un altro punto, per non ricavarne più di quanto si possa.

Il fatto che l’Italia non abbia completato la propria zona nel Canale di Sicilia non significa che tutte le acque a sud dell’Isola siano semplicemente alto mare. Il Mediterraneo centrale è un mosaico di zone marittime, aree di gestione della pesca, rivendicazioni e delimitazioni che appartengono a Stati diversi e non sempre coincidono: alcuni Stati rivieraschi hanno istituito proprie zone economiche esclusive; Malta, che si è dotata di un Exclusive Economic Zone Act nel 2021, non ha ancora proclamato la zona, ma dispone dal 1971 di una zona di pesca di venticinque miglia; in diversi settori i limiti richiedono negoziati fra Stati le cui proiezioni marittime si sovrappongono, secondo la logica dell’articolo 74 della Convenzione.

La geografia delle giurisdizioni, lì, resta frammentata. Dal punto di vista italiano, però, il dato decisivo è più semplice: là dove la zona italiana non è stata istituita, l’Italia non dispone dei poteri che la Convenzione attribuisce allo Stato costiero. Non è assenza di diritto. È assenza di quello specifico titolo.

Perché Palermo e Trapani non provano la stessa cosa

Nella stessa stagione di pesca vi sono stati sequestri importanti anche fra Palermo e Trapani: diciannove esemplari di tonno rosso, per un peso complessivo superiore alle cinque tonnellate, e sanzioni per circa diecimila euro. In quel caso, però, le violazioni contestate riguardavano in particolare il superamento delle quote assegnate, e l’operazione non è stata presentata come esercizio dei nuovi poteri dello Stato costiero nei confronti di flotte di Paesi terzi.

Utilizzarla come prova simmetrica dell’applicazione della zona economica esclusiva sarebbe scorretto. Ed è proprio il confronto fra operazioni giuridicamente diverse a mostrare perché occorra diffidare delle equivalenze: il contrasto alla pesca illegale può fondarsi su titoli differenti, e conoscere il titolo significa conoscere insieme l’estensione e i limiti del potere esercitato.

Gli altri strumenti restano, ma non sono lo stesso strumento

L’assenza della zona nel Canale di Sicilia non lascia l’Italia disarmata. Restano i poteri dello Stato di approdo: una nave straniera che chieda di entrare in un porto italiano può essere sottoposta ai controlli previsti dal diritto internazionale e dell’Unione, e lo sbarco di prodotto proveniente da pesca illegale può essere impedito. È la logica che sorregge tanto la disciplina europea contro la pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata quanto l’Accordo FAO sulle misure dello Stato di approdo. Restano le procedure ICCAT, comprese quelle di ispezione in mare, e gli obblighi gravanti sugli Stati di bandiera. Sono strumenti seri e spesso efficaci.

Ma un meccanismo internazionale di ispezione fondato sulla cooperazione fra Stati, un controllo esercitato dallo Stato di approdo e l’esercizio di diritti sovrani sulle risorse di una zona economica esclusiva appartengono a tre logiche giuridiche distinte, che corrispondono a tre figure diverse: lo Stato di bandiera, lo Stato di approdo, lo Stato costiero. Nel primo caso l’interruzione dell’attività in mare dipende dall’ordine dello Stato di bandiera. Nel secondo i poteri italiani sono pienamente italiani, ma presuppongono che la nave chieda di entrare o si trovi già in un porto nazionale. Solo il terzo attribuisce all’Italia il potere di intervenire direttamente in mare, sull’attività di pesca straniera che si svolge nella propria zona, in forza di un titolo proprio. È precisamente questa differenza che l’operazione catanese rende visibile.

Dalla norma alla pratica

L’operazione di maggio è interessante, dunque, non per le tonnellate sequestrate. Mostra che l’istituzione della zona economica esclusiva non è stata un atto puramente cartografico né una generica affermazione di sovranità sul mare: in pochi mesi il nuovo titolo ha cominciato a incidere sulla concreta attività di controllo delle risorse biologiche nelle acque siciliane. È difficile trovare un esempio più letterale del passaggio dalla norma alla pratica.

Il decreto del 2025, del resto, contiene già la propria continuazione: non pretende di aver completato la zona economica esclusiva italiana, e l’articolo 2 rinvia a successivi provvedimenti per le acque rimaste fuori dalla prima delimitazione. Il problema non è quindi stabilire se l’Italia disponga in astratto dello strumento giuridico per proseguire — la legge del 2021 e il decreto del 2025 hanno già scelto la strada. Il problema è completarla in un’area nella quale la vicinanza delle coste, le zone già istituite dagli altri Stati e la sovrapposizione delle proiezioni marittime rendono la delimitazione inevitabilmente negoziale.

Nel frattempo il tonno rosso continuerà, naturalmente, ad attraversare il Mediterraneo senza conoscere quelle linee. Il diritto, invece, le conosce molto bene. E oggi, intorno alla Sicilia, basta attraversarne una perché cambino il titolo in forza del quale l’Italia può intervenire, i poteri che può esercitare e le procedure che deve seguire.