Dal 1° agosto l’Italia ha temporaneamente ripristinato i controlli sui collegamenti aerei e marittimi provenienti dalla Spagna, in reazione alla crisi migratoria verificatasi a Ceuta alla fine di luglio. La misura, notificata alla Commissione come applicabile dal 1° agosto al 1° settembre alle frontiere aeree e marittime interne con la Spagna, è stata presentata dal Governo italiano come diretta in particolare ai cittadini di Paesi terzi, con verifiche a campione sui documenti e nessun aggravio per i cittadini dell’Unione.

Il 7 agosto Madrid ha chiesto formalmente a Roma di revocarla entro domenica, prospettando in caso contrario misure proporzionate; non avendo ottenuto risposta, ha annunciato in serata il ripristino dei controlli su porti e aeroporti per i viaggiatori provenienti dall’Italia, in vigore dalla mezzanotte e fino al 7 settembre, con verifica di identità, passaporto e nazionalità e, per i cittadini di Paesi terzi, anche di visto e permesso di soggiorno.

Nel dibattito pubblico si è parlato di «sospensione di Schengen», e la formula non è soltanto giornalistica: è stato il Governo stesso ad annunciare di sospendere temporaneamente il regime di libera circolazione previsto da Schengen sui collegamenti con la Spagna. È una formula efficace e giuridicamente fuorviante.

Schengen non è stato sospeso. La Spagna continua a far parte dello spazio senza controlli alle frontiere interne e la libertà di circolazione non è venuta meno. È accaduto qualcosa di diverso e, soprattutto, espressamente previsto dal diritto dell’Unione: uno Stato membro ha deciso di reintrodurre temporaneamente controlli a una propria frontiera interna.

La differenza non è nominalistica, perché i due istituti hanno titolari diversi. Nessuno Stato membro può sospendere unilateralmente la partecipazione di un altro allo spazio senza frontiere interne: la procedura che risponde alle carenze gravi e persistenti nella gestione di una frontiera esterna è quella dell’articolo 29 del Codice, e la raccomandazione spetta al Consiglio, su proposta della Commissione. L’Italia ha adottato una misura che le compete; chiedere di «sospendere la Spagna» sarebbe invece invocare un potere che non ha.

La distinzione è essenziale, perché permette di formulare correttamente la questione. Il problema non è stabilire se l’Italia possa, in astratto, ripristinare quei controlli: può farlo. La domanda giuridicamente interessante è un’altra: ricorrono, nel caso concreto, le condizioni alle quali il Codice frontiere Schengen consente di derogare al principio dell’assenza di controlli alle frontiere interne? E quelle condizioni continuano a sussistere mentre i fatti cambiano?

La frontiera interna come eccezione

Il punto di partenza è l’articolo 22 del Codice frontiere Schengen: le frontiere interne possono essere attraversate senza che venga effettuata una verifica sulle persone, indipendentemente dalla loro nazionalità. È uno degli effetti più visibili dell’integrazione europea. Ma l’abolizione dei controlli non equivale alla rinuncia degli Stati alla tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza interna.

L’articolo 25 del Codice, nella formulazione risultante dalla riforma del 2024, consente a uno Stato membro di reintrodurre eccezionalmente il controllo a tutte o ad alcune parti delle proprie frontiere interne quando esista una minaccia grave per l’ordine pubblico o la sicurezza interna. Il legislatore europeo ha individuato alcune situazioni che possono integrarla: terrorismo, criminalità organizzata grave, grandi emergenze sanitarie, eventi internazionali di particolare rilevanza e — elemento decisivo nel caso attuale — una situazione eccezionale caratterizzata da movimenti improvvisi, non autorizzati e su larga scala di cittadini di Paesi terzi tra Stati membri, quando questi esercitino una pressione sostanziale sulle autorità e rischino di compromettere il funzionamento dello spazio senza controlli interni.

Non basta, dunque, invocare genericamente l’immigrazione irregolare. Il dato testuale è più esigente: devono esistere movimenti su larga scala tra gli Stati membri, deve derivarne una pressione significativa sulle autorità e deve risultare a rischio il funzionamento dello spazio Schengen. Ed è proprio qui che la vicenda di Ceuta diventa giuridicamente interessante.

Ceuta è dentro Schengen, ma con un regime particolare

Su Ceuta circola in questi giorni un’altra semplificazione: quella secondo cui l’enclave spagnola sarebbe «fuori da Schengen». Non è esatto. L’acquis di Schengen si applica all’intero territorio spagnolo, Ceuta e Melilla comprese, e le loro frontiere con il Marocco costituiscono frontiere esterne dello spazio. Esiste però un regime speciale, risalente all’adesione spagnola del 1991: la Spagna mantiene controlli di identità e documentali per chi parte da Ceuta o Melilla diretto verso la penisola o verso un altro Paese Schengen.

Questa particolarità è decisiva. L’ingresso irregolare dal Marocco a Ceuta è anzitutto una crisi della frontiera esterna dell’Unione, e non dimostra di per sé l’esistenza di un movimento secondario attraverso le frontiere interne europee. Perché la crisi possa fondare il ripristino dei controlli italiani nella specifica prospettiva migratoria contemplata dall’articolo 25 occorre un passaggio ulteriore: deve esistere almeno un rischio sufficientemente concreto che le persone entrate nell’enclave raggiungano la Spagna continentale e si muovano poi in misura significativa verso altri Stati membri, Italia compresa. È questo collegamento che deve essere dimostrato, e non può essere presunto.

Il diritto europeo conosce la prudenza, ma pretende proporzionalità

Il Codice non impedisce agli Stati di agire prima che una minaccia si sia pienamente realizzata: sarebbe irragionevole pretendere che un Governo attenda il danno. L’articolo 25 bis, introdotto dalla riforma del 2024, distingue però due percorsi. Se la minaccia è imprevedibile e richiede un intervento immediato, lo Stato può reintrodurre i controlli senza notifica preventiva per un periodo iniziale di un mese, prorogabile fino a un massimo complessivo di tre. Se invece è prevedibile, la notifica va trasmessa quattro settimane prima, la durata iniziale può arrivare a sei mesi e le proroghe, per periodi rinnovabili di sei mesi, non possono superare i due anni.

La durata di un mese comunicata dall’Italia coincide esattamente con il primo dei due percorsi. È un dato che orienta la lettura dell’intera vicenda.

Ma il carattere preventivo della misura non elimina il controllo giuridico: semmai lo rende più importante. L’articolo 25 stabilisce che il ripristino dei controlli interni è misura di ultima istanza, e che estensione e durata non possono eccedere quanto strettamente necessario. L’articolo 26 aggiunge un vero e proprio giudizio di proporzionalità: lo Stato deve valutare se la misura sia idonea ad affrontare la minaccia e se l’obiettivo possa essere raggiunto con strumenti meno restrittivi.

Sotto questo profilo, va riconosciuto che la misura italiana non è indiscriminata. Limitarla ai cittadini di Paesi terzi e ai soli collegamenti aerei e marittimi è, nella logica dell’articolo 26, un elemento a favore: è una restrizione calibrata sul rischio dichiarato, non una chiusura generalizzata.

Il criterio della nazionalità ha però un rovescio che merita di essere detto. «Cittadini di Paesi terzi» non è una categoria omogenea di soggetti estranei al diritto dell’Unione: vi rientrano anche i familiari di cittadini dell’Unione che hanno esercitato la libertà di circolazione, titolari di un diritto di soggiorno derivato ai sensi della direttiva 2004/38. Per costoro il diritto dell’Unione prevede una posizione qualificata, e un controllo fondato sulla sola nazionalità va giustificato anche rispetto a essa. La selettività, insomma, riduce l’impatto complessivo della misura, ma introduce un profilo di differenziazione che a sua volta chiede di essere motivato.

Nel diritto di Schengen, del resto, non basta che una misura sia utile o misurata: deve essere necessario ricorrere proprio a quella misura. È tutta la differenza fra una politica di sicurezza e una deroga giuridicamente controllata alla libertà di circolazione.

Non solo come nasce la misura, ma come continua

Ne deriva una conseguenza spesso trascurata: la proporzionalità non si valuta soltanto nel momento iniziale. Una misura emergenziale può essere ragionevole quando è adottata e perdere progressivamente giustificazione con il mutare delle circostanze.

Il 31 luglio, di fronte a decine di migliaia di attraversamenti in un arco temporale brevissimo e a informazioni inevitabilmente incomplete, una misura cautelare rispondeva a una logica comprensibile. Il giudizio del 7 agosto non può però essere identico, se nel frattempo il quadro fattuale è cambiato: le autorità spagnole e la stessa Commissione hanno riferito che la grandissima maggioranza delle persone entrate a Ceuta è già stata rimpatriata, e Madrid contesta l’esistenza di movimenti significativi verso l’Italia.

Il Governo italiano, va detto, una risposta l’ha data, e non è una risposta vuota: ha dichiarato di non voler rivedere la decisione almeno fino al 15 agosto, data in cui — secondo le stesse autorità spagnole — è attesa a Ceuta una nuova ondata. È un argomento fattuale, e come tale va preso sul serio.

Merita però di essere esaminato con lo stesso metro. Se il mantenimento o un eventuale prolungamento dei controlli dovesse fondarsi principalmente sulla nuova ondata attesa per il 15 agosto, la prevedibilità di quell’evento renderebbe rilevante il diverso regime che l’articolo 25 bis riserva alle minacce prevedibili. Il Codice consente anche in questo caso una notifica a meno di quattro settimane, quando le circostanze siano divenute note più tardi, ma richiede che essa sia effettuata quanto prima e che la nuova giustificazione sia sottoposta autonomamente al vaglio di necessità e proporzionalità.

In concreto, occorrerebbe indicare perché quella nuova ondata dovrebbe tradursi in movimenti verso l’Italia, e non fermarsi — come la precedente — alla frontiera esterna e ai rimpatri verso il Marocco.

La sicurezza non coincide con il controllo di frontiera

C’è poi una seconda verifica. La scelta non è fra controlli alle frontiere e nessun controllo: l’ordinamento Schengen mette a disposizione strumenti intermedi — cooperazione di polizia, controlli mirati all’interno del territorio, scambio di informazioni, attività congiunte fra autorità nazionali e meccanismi contro i movimenti secondari. È un principio che la Commissione ha già richiamato all’Italia: il 1° giugno 2026 ha emesso pareri sui controlli interni di nove Stati membri — Austria, Danimarca, Francia, Germania, Italia, Paesi Bassi, Norvegia, Slovenia e Svezia — valutandone necessità e proporzionalità e raccomandandone la graduale eliminazione, con l’indicazione che i nuovi strumenti europei in materia migratoria, i sistemi alle frontiere esterne e i controlli di polizia alternativi dovrebbero consentire di revocarli progressivamente. Nel caso italiano il riferimento sono i controlli alla frontiera con la Slovenia, in vigore ormai da oltre un anno e comunicati fino a dicembre 2026.

C’è di più. La stessa riforma del 2024 ha introdotto una procedura di trasferimento pensata proprio per i movimenti secondari: consente allo Stato membro di trasferire il cittadino di Paese terzo fermato nella zona di frontiera, e irregolarmente soggiornante sul suo territorio, verso lo Stato membro dal quale è giunto direttamente, nel quadro di una cooperazione bilaterale. È uno strumento specificamente concepito per una parte dei movimenti secondari — richiede cooperazione bilaterale, fermo nella zona di frontiera, arrivo diretto dall’altro Stato membro e assenza del diritto di soggiornare, ed esclude alcune categorie di persone — ma è stato costruito dal legislatore europeo proprio come alternativa al ripristino dei controlli.

La sua esistenza rende l’argomento dell’ultima istanza più difficile da eludere: se il diritto dell’Unione ha appena predisposto un rimedio specifico per i movimenti secondari, occorre spiegare perché quel rimedio sarebbe inadeguato prima di ricorrere alla frontiera. Prima di mantenere un controllo interno bisogna dunque chiedersi non soltanto se esista una minaccia, ma se possa essere gestita efficacemente senza ripristinarlo. È qui che la formula dell’«ultima istanza» acquista un significato concreto.

Chi valuta la proporzionalità

Resta una domanda che il dibattito raramente pone: chi decide se le condizioni ricorrono? Non è una valutazione rimessa al solo Stato che adotta la misura.

Il primo controllore è la Commissione, che riceve la notifica e può chiedere informazioni supplementari ed esprimere un parere sulla necessità e sulla proporzionalità della misura; quel parere diventa obbligatorio quando i controlli, fondati sugli stessi motivi, si protraggono oltre i dodici mesi complessivi. Nel caso italiano quella soglia è lontanissima, ma la Commissione ha comunque il potere di pronunciarsi — e l’ha fatto in passato nei confronti di più Stati membri, Italia inclusa.

Il secondo, e più efficace, è il giudice. Nella sentenza della Grande Sezione del 26 aprile 2022, cause riunite C-368/20 e C-369/20, NW, la Corte di giustizia ha stabilito che una stessa minaccia non può giustificare proroghe a catena oltre il limite massimo allora previsto, e che il singolo può far valere la violazione davanti al giudice nazionale: nel caso di specie, un’ammenda di trentasei euro irrogata a chi si era rifiutato di esibire il passaporto è stata travolta perché il controllo era stato disposto oltre quel limite. La riforma del 2024 ha modificato i termini massimi, e su quel punto la pronuncia è superata; ma il principio che ne costituisce il nucleo — la deroga è temporanea per definizione, e la sua legittimità è sindacabile su iniziativa del singolo — resta pienamente attuale.

È questo che distingue la proporzionalità di cui parla il Codice da una formula di stile: produce effetti su chi viene fermato.

Da Ceuta al problema europeo

La decisione italiana solleva infine una questione che eccede il rapporto bilaterale. Il sistema Schengen vive di un paradosso strutturale: abolire le frontiere interne significa rendere ciascuno Stato dipendente dalla capacità degli altri di controllare efficacemente quelle esterne. La frontiera spagnola con il Marocco non riguarda soltanto Madrid, così come la frontiera italiana nel Mediterraneo centrale non riguarda soltanto Roma. La libertà di circolazione interna presuppone fiducia reciproca nella gestione delle frontiere esterne, e Ceuta ha mostrato quanto quella fiducia sia fragile.

Proprio per questo la risposta alla fragilità non può consistere nel ricostruire, una dopo l’altra, le frontiere interne che Schengen ha eliminato. Se ogni crisi alla frontiera esterna producesse controlli preventivi da parte degli altri Stati membri, il principio resterebbe formalmente intatto ma verrebbe svuotato nella pratica: Schengen finirebbe per essere uno spazio senza frontiere soltanto finché non accade nulla di serio.

Che non si tratti di un timore teorico lo ha dimostrato la stessa vicenda nell’arco di una settimana. Alla misura italiana la Spagna ha risposto con una misura speculare, adottata dichiaratamente a titolo di reciprocità e destinata a durare più a lungo dell’originale. Ma il Codice non conosce la reciprocità come titolo di legittimazione: ciascuna reintroduzione va giustificata da una minaccia grave all’ordine pubblico o alla sicurezza interna dello Stato che la dispone, e il comportamento di un altro Stato membro non è, di per sé, una minaccia di quel tipo. È esattamente il rischio che il requisito dell’ultima istanza cerca di evitare, e la concatenazione mostra quanto sia concreto.

Una questione di diritto prima che di diplomazia

Lo scontro sta assumendo una dimensione diplomatica, ma sarebbe un errore ridurlo a chi, fra Roma e Madrid, abbia ragione politicamente. Le domande che il Codice frontiere Schengen impone di formulare sono più precise. Qual è la minaccia grave all’ordine pubblico o alla sicurezza interna individuata? Quali elementi dimostrano il rischio di movimenti secondari dalla Spagna verso l’Italia? Perché gli ordinari strumenti di cooperazione e di controllo di polizia sarebbero insufficienti? E quali fatti consentiranno di considerare cessata la minaccia e di revocare anticipatamente i controlli?

Se il Governo dispone di risposte convincenti, il mantenimento temporaneo della misura rientra fra gli strumenti che l’ordinamento europeo riconosce agli Stati per proteggere la propria sicurezza. Se quelle risposte vengono meno, revocare i controlli non significherebbe cedere alle pressioni spagnole: significherebbe applicare Schengen.

Il punto non è scegliere fra sovranità nazionale e integrazione europea. Il sistema Schengen conserva agli Stati il potere di proteggere il proprio territorio, ma sottopone l’esercizio eccezionale di quel potere a condizioni comuni: è precisamente questo che distingue una comunità giuridica da una somma di Stati confinanti.

La sicurezza può giustificare il ritorno temporaneo di una frontiera. Non può trasformarsi in una formula capace di mantenerla aperta indipendentemente dai fatti che ne avevano giustificato il ripristino. L’eccezione è prevista dal diritto; ma la qualità di uno Stato di diritto si misura anche dalla capacità di riconoscere quando l’eccezione deve finire.

Aggiornato alla sera del 7 agosto 2026. La misura italiana è comunicata come applicabile fino al 1° settembre, quella spagnola fino al 7 settembre; il quadro fattuale può mutare prima di quelle date.